新華社北京9月21日電 近日，中共中央、國(guó)務院印發(fā)了《生态文明體制改革總體方案》，并發(fā)出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。 

《生态文明體制改革總體方案》主要内容如下。

爲加快建立系統完整的生态文明制度體系，加快推進(jìn)生态文明建設，增強生态文明體制改革的系統性、整體性、協同性，制定本方案。

一、生态文明體制改革的總體要求

（一）生态文明體制改革的指導思想。全面(miàn)貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀爲指導，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，按照黨中央、國(guó)務院決策部署，堅持節約資源和保護環境基本國(guó)策，堅持節約優先、保護優先、自然恢複爲主方針，立足我國(guó)社會主義初級階段的基本國(guó)情和新的階段性特征，以建設美麗中國(guó)爲目标，以正确處理人與自然關系爲核心，以解決生态環境領域突出問題爲導向(xiàng)，保障國(guó)家生态安全，改善環境質量，提高資源利用效率，推動形成(chéng)人與自然和諧發(fā)展的現代化建設新格局。

（二）生态文明體制改革的理念

樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，生态文明建設不僅影響經(jīng)濟持續健康發(fā)展，也關系政治和社會建設，必須放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面(miàn)和全過(guò)程。

樹立發(fā)展和保護相統一的理念，堅持發(fā)展是硬道(dào)理的戰略思想，發(fā)展必須是綠色發(fā)展、循環發(fā)展、低碳發(fā)展，平衡好(hǎo)發(fā)展和保護的關系，按照主體功能(néng)定位控制開(kāi)發(fā)強度，調整空間結構，給子孫後(hòu)代留下天藍、地綠、水淨的美好(hǎo)家園，實現發(fā)展與保護的内在統一、相互促進(jìn)。

樹立綠水青山就是金山銀山的理念，清新空氣、清潔水源、美麗山川、肥沃土地、生物多樣(yàng)性是人類生存必需的生态環境，堅持發(fā)展是第一要務，必須保護森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生态。

樹立自然價值和自然資本的理念，自然生态是有價值的，保護自然就是增值自然價值和自然資本的過(guò)程，就是保護和發(fā)展生産力，就應得到合理回報和經(jīng)濟補償。

樹立空間均衡的理念，把握人口、經(jīng)濟、資源環境的平衡點推動發(fā)展，人口規模、産業結構、增長(cháng)速度不能(néng)超出當地水土資源承載能(néng)力和環境容量。

樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生态系統的整體性、系統性及其内在規律，統籌考慮自然生态各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下遊，進(jìn)行整體保護、系統修複、綜合治理，增強生态系統循環能(néng)力，維護生态平衡。

（三）生态文明體制改革的原則

堅持正确改革方向(xiàng)，健全市場機制，更好(hǎo)發(fā)揮政府的主導和監管作用，發(fā)揮企業的積極性和自我約束作用，發(fā)揮社會組織和公衆的參與和監督作用。

堅持自然資源資産的公有性質，創新産權制度，落實所有權，區分自然資源資産所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事(shì)權和監管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資産收益。

堅持城鄉環境治理體系統一，繼續加強城市環境保護和工業污染防治，加大生态環境保護工作對(duì)農村地區的覆蓋，建立健全農村環境治理體制機制，加大對(duì)農村污染防治設施建設和資金投入力度。

堅持激勵和約束并舉，既要形成(chéng)支持綠色發(fā)展、循環發(fā)展、低碳發(fā)展的利益導向(xiàng)機制，又要堅持源頭嚴防、過(guò)程嚴管、損害嚴懲、責任追究，形成(chéng)對(duì)各類市場主體的有效約束，逐步實現市場化、法治化、制度化。

堅持主動作爲和國(guó)際合作相結合，加強生态環境保護是我們的自覺行爲，同時要深化國(guó)際交流和務實合作，充分借鑒國(guó)際上的先進(jìn)技術和體制機制建設有益經(jīng)驗，積極參與全球環境治理，承擔并履行好(hǎo)同發(fā)展中大國(guó)相适應的國(guó)際責任。

堅持鼓勵試點先行和整體協調推進(jìn)相結合，在黨中央、國(guó)務院統一部署下，先易後(hòu)難、分步推進(jìn)，成(chéng)熟一項推出一項。支持各地區根據本方案确定的基本方向(xiàng)，因地制宜，大膽探索、大膽試驗。

（四）生态文明體制改革的目标。到2020年，構建起(qǐ)由自然資源資産産權制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面(miàn)節約制度、資源有償使用和生态補償制度、環境治理體系、環境治理和生态保護市場體系、生态文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成(chéng)的産權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生态文明制度體系，推進(jìn)生态文明領域國(guó)家治理體系和治理能(néng)力現代化，努力走向(xiàng)社會主義生态文明新時代。

構建歸屬清晰、權責明确、監管有效的自然資源資産産權制度，著(zhe)力解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題。

構建以空間規劃爲基礎、以用途管制爲主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護制度，著(zhe)力解決因無序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導緻的優質耕地和生态空間占用過(guò)多、生态破壞、環境污染等問題。

構建以空間治理和空間結構優化爲主要内容，全國(guó)統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著(zhe)力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重複、地方規劃朝令夕改等問題。

構建覆蓋全面(miàn)、科學(xué)規範、管理嚴格的資源總量管理和全面(miàn)節約制度，著(zhe)力解決資源使用浪費嚴重、利用效率不高等問題。

構建反映市場供求和資源稀缺程度、體現自然價值和代際補償的資源有償使用和生态補償制度，著(zhe)力解決自然資源及其産品價格偏低、生産開(kāi)發(fā)成(chéng)本低于社會成(chéng)本、保護生态得不到合理回報等問題。

構建以改善環境質量爲導向(xiàng)，監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系，著(zhe)力解決污染防治能(néng)力弱、監管職能(néng)交叉、權責不一緻、違法成(chéng)本過(guò)低等問題。

構建更多運用經(jīng)濟杠杆進(jìn)行環境治理和生态保護的市場體系，著(zhe)力解決市場主體和市場體系發(fā)育滞後(hòu)、社會參與度不高等問題。

構建充分反映資源消耗、環境損害和生态效益的生态文明績效評價考核和責任追究制度，著(zhe)力解決發(fā)展績效評價不全面(miàn)、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。

二、健全自然資源資産産權制度

（五）建立統一的确權登記系統。堅持資源公有、物權法定，清晰界定全部國(guó)土空間各類自然資源資産的産權主體。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等所有自然生态空間統一進(jìn)行确權登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。推進(jìn)确權登記法治化。

（六）建立權責明确的自然資源産權體系。制定權利清單，明确各類自然資源産權主體權利。處理好(hǎo)所有權與使用權的關系，創新自然資源全民所有權和集體所有權的實現形式，除生态功能(néng)重要的外，可推動所有權和使用權相分離，明确占有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和權責，适度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能(néng)。明确國(guó)有農場、林場和牧場土地所有者與使用者權能(néng)。全面(miàn)建立覆蓋各類全民所有自然資源資産的有償出讓制度，嚴禁無償或低價出讓。統籌規劃，加強自然資源資産交易平台建設。

（七）健全國(guó)家自然資源資産管理體制。按照所有者和監管者分開(kāi)和一件事(shì)情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資産所有者職責，組建對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘塗等各類自然資源統一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等。

（八）探索建立分級行使所有權的體制。對(duì)全民所有的自然資源資産，按照不同資源種(zhǒng)類和在生态、經(jīng)濟、國(guó)防等方面(miàn)的重要程度，研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制，實現效率和公平相統一。分清全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間範圍。中央政府主要對(duì)石油天然氣、貴重稀有礦産資源、重點國(guó)有林區、大江大河大湖和跨境河流、生态功能(néng)重要的濕地草原、海域灘塗、珍稀野生動植物種(zhǒng)和部分國(guó)家公園等直接行使所有權。 

（九）開(kāi)展水流和濕地産權确權試點。探索建立水權制度，開(kāi)展水域、岸線等水生态空間确權試點，遵循水生态系統性、整體性原則，分清水資源所有權、使用權及使用量。在甘肅、甯夏等地開(kāi)展濕地産權确權試點。

三、建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護制度

（十）完善主體功能(néng)區制度。統籌國(guó)家和省級主體功能(néng)區規劃，健全基于主體功能(néng)區的區域政策，根據城市化地區、農産品主産區、重點生态功能(néng)區的不同定位，加快調整完善财政、産業、投資、人口流動、建設用地、資源開(kāi)發(fā)、環境保護等政策。

（十一）健全國(guó)土空間用途管制制度。簡化自上而下的用地指标控制體系，調整按行政區和用地基數分配指标的做法。將(jiāng)開(kāi)發(fā)強度指标分解到各縣級行政區，作爲約束性指标，控制建設用地總量。將(jiāng)用途管制擴大到所有自然生态空間，劃定并嚴守生态紅線，嚴禁任意改變用途，防止不合理開(kāi)發(fā)建設活動對(duì)生态紅線的破壞。完善覆蓋全部國(guó)土空間的監測系統，動态監測國(guó)土空間變化。

（十二）建立國(guó)家公園體制。加強對(duì)重要生态系統的保護和永續利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺産、地質公園、森林公園等的體制，對(duì)上述保護地進(jìn)行功能(néng)重組，合理界定國(guó)家公園範圍。國(guó)家公園實行更嚴格保護，除不損害生态系統的原住民生活生産設施改造和自然觀光科研教育旅遊外，禁止其他開(kāi)發(fā)建設，保護自然生态和自然文化遺産原真性、完整性。加強對(duì)國(guó)家公園試點的指導，在試點基礎上研究制定建立國(guó)家公園體制總體方案。構建保護珍稀野生動植物的長(cháng)效機制。

（十三）完善自然資源監管體制。將(jiāng)分散在各部門的有關用途管制職責，逐步統一到一個部門，統一行使所有國(guó)土空間的用途管制職責。

四、建立空間規劃體系

（十四）編制空間規劃。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。空間規劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續發(fā)展的空間藍圖，是各類開(kāi)發(fā)建設活動的基本依據。空間規劃分爲國(guó)家、省、市縣（設區的市空間規劃範圍爲市轄區）三級。研究建立統一規範的空間規劃編制機制。鼓勵開(kāi)展省級空間規劃試點。編制京津冀空間規劃。

（十五）推進(jìn)市縣“多規合一”。支持市縣推進(jìn)“多規合一”，統一編制市縣空間規劃，逐步形成(chéng)一個市縣一個規劃、一張藍圖。市縣空間規劃要統一土地分類标準，根據主體功能(néng)定位和省級空間規劃要求，劃定生産空間、生活空間、生态空間，明确城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開(kāi)發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，加強對(duì)城市地下空間的統籌規劃。加強對(duì)市縣“多規合一”試點的指導，研究制定市縣空間規劃編制指引和技術規範，形成(chéng)可複制、能(néng)推廣的經(jīng)驗。

（十六）創新市縣空間規劃編制方法。探索規範化的市縣空間規劃編制程序，擴大社會參與，增強規劃的科學(xué)性和透明度。鼓勵試點地區進(jìn)行規劃編制部門整合，由一個部門負責市縣空間規劃的編制，可成(chéng)立由專業人員和有關方面(miàn)代表組成(chéng)的規劃評議委員會。規劃編制前應當進(jìn)行資源環境承載能(néng)力評價，以評價結果作爲規劃的基本依據。規劃編制過(guò)程中應當廣泛征求各方面(miàn)意見，全文公布規劃草案，充分聽取當地居民意見。規劃經(jīng)評議委員會論證通過(guò)後(hòu)，由當地人民代表大會審議通過(guò)，并報上級政府部門備案。規劃成(chéng)果應當包括規劃文本和較高精度的規劃圖，并在網絡和其他本地媒體公布。鼓勵當地居民對(duì)規劃執行進(jìn)行監督，對(duì)違反規劃的開(kāi)發(fā)建設行爲進(jìn)行舉報。當地人民代表大會及其常務委員會定期聽取空間規劃執行情況報告，對(duì)當地政府違反規劃行爲進(jìn)行問責。

五、完善資源總量管理和全面(miàn)節約制度

（十七）完善最嚴格的耕地保護制度和土地節約集約利用制度。完善基本農田保護制度，劃定永久基本農田紅線，按照面(miàn)積不減少、質量不下降、用途不改變的要求，將(jiāng)基本農田落地到戶、上圖入庫，實行嚴格保護，除法律規定的國(guó)家重點建設項目選址确實無法避讓外，其他任何建設不得占用。加強耕地質量等級評定與監測，強化耕地質量保護與提升建設。完善耕地占補平衡制度，對(duì)新增建設用地占用耕地規模實行總量控制，嚴格實行耕地占一補一、先補後(hòu)占、占優補優。實施建設用地總量控制和減量化管理，建立節約集約用地激勵和約束機制，調整結構，盤活存量，合理安排土地利用年度計劃。

（十八）完善最嚴格的水資源管理制度。按照節水優先、空間均衡、系統治理、兩(liǎng)手發(fā)力的方針，健全用水總量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案，加強省級統籌，完善省市縣三級取用水總量控制指标體系。建立健全節約集約用水機制，促進(jìn)水資源使用結構調整和優化配置。完善規劃和建設項目水資源論證制度。主要運用價格和稅收手段，逐步建立農業灌溉用水量控制和定額管理、高耗水工業企業計劃用水和定額管理制度。在嚴重缺水地區建立用水定額準入門檻，嚴格控制高耗水項目建設。加強水産品産地保護和環境修複，控制水産養殖，構建水生動植物保護機制。完善水功能(néng)區監督管理，建立促進(jìn)非常規水源利用制度。

（十九）建立能(néng)源消費總量管理和節約制度。堅持節約優先，強化能(néng)耗強度控制，健全節能(néng)目标責任制和獎勵制。進(jìn)一步完善能(néng)源統計制度。健全重點用能(néng)單位節能(néng)管理制度，探索實行節能(néng)自願承諾機制。完善節能(néng)标準體系，及時更新用能(néng)産品能(néng)效、高耗能(néng)行業能(néng)耗限額、建築物能(néng)效等标準。合理确定全國(guó)能(néng)源消費總量目标，并分解落實到省級行政區和重點用能(néng)單位。健全節能(néng)低碳産品和技術裝備推廣機制，定期發(fā)布技術目錄。強化節能(néng)評估審查和節能(néng)監察。加強對(duì)可再生能(néng)源發(fā)展的扶持，逐步取消對(duì)化石能(néng)源的普遍性補貼。逐步建立全國(guó)碳排放總量控制制度和分解落實機制，建立增加森林、草原、濕地、海洋碳彙的有效機制，加強應對(duì)氣候變化國(guó)際合作。

（二十）建立天然林保護制度。將(jiāng)所有天然林納入保護範圍。建立國(guó)家用材林儲備制度。逐步推進(jìn)國(guó)有林區政企分開(kāi)，完善以購買服務爲主的國(guó)有林場公益林管護機制。完善集體林權制度，穩定承包權，拓展經(jīng)營權能(néng)，健全林權抵押貸款和流轉制度。

（二十一）建立草原保護制度。穩定和完善草原承包經(jīng)營制度，實現草原承包地塊、面(miàn)積、合同、證書“四到戶”，規範草原經(jīng)營權流轉。實行基本草原保護制度，确保基本草原面(miàn)積不減少、質量不下降、用途不改變。健全草原生态保護補獎機制，實施禁牧休牧、劃區輪牧和草畜平衡等制度。加強對(duì)草原征用使用審核審批的監管，嚴格控制草原非牧使用。

（二十二）建立濕地保護制度。將(jiāng)所有濕地納入保護範圍，禁止擅自征用占用國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地和濕地自然保護區。确定各類濕地功能(néng)，規範保護利用行爲，建立濕地生态修複機制。

（二十三）建立沙化土地封禁保護制度。將(jiāng)暫不具備治理條件的連片沙化土地劃爲沙化土地封禁保護區。建立嚴格保護制度，加強封禁和管護基礎設施建設，加強沙化土地治理，增加植被(bèi)，合理發(fā)展沙産業，完善以購買服務爲主的管護機制，探索開(kāi)發(fā)與治理結合新機制。

（二十四）健全海洋資源開(kāi)發(fā)保護制度。實施海洋主體功能(néng)區制度，确定近海海域海島主體功能(néng)，引導、控制和規範各類用海用島行爲。實行圍填海總量控制制度，對(duì)圍填海面(miàn)積實行約束性指标管理。建立自然岸線保有率控制制度。完善海洋漁業資源總量管理制度，嚴格執行休漁禁漁制度，推行近海捕撈限額管理，控制近海和灘塗養殖規模。健全海洋督察制度。

（二十五）健全礦産資源開(kāi)發(fā)利用管理制度。建立礦産資源開(kāi)發(fā)利用水平調查評估制度，加強礦産資源查明登記和有償計時占用登記管理。建立礦産資源集約開(kāi)發(fā)機制，提高礦區企業集中度，鼓勵規模化開(kāi)發(fā)。完善重要礦産資源開(kāi)采回采率、選礦回收率、綜合利用率等國(guó)家标準。健全鼓勵提高礦産資源利用水平的經(jīng)濟政策。建立礦山企業高效和綜合利用信息公示制度，建立礦業權人“黑名單”制度。完善重要礦産資源回收利用的産業化扶持機制。完善礦山地質環境保護和土地複墾制度。

（二十六）完善資源循環利用制度。建立健全資源産出率統計體系。實行生産者責任延伸制度，推動生産者落實廢棄産品回收處理等責任。建立種(zhǒng)養業廢棄物資源化利用制度，實現種(zhǒng)養業有機結合、循環發(fā)展。加快建立垃圾強制分類制度。制定再生資源回收目錄，對(duì)複合包裝物、電池、農膜等低值廢棄物實行強制回收。加快制定資源分類回收利用标準。建立資源再生産品和原料推廣使用制度，相關原材料消耗企業要使用一定比例的資源再生産品。完善限制一次性用品使用制度。落實并完善資源綜合利用和促進(jìn)循環經(jīng)濟發(fā)展的稅收政策。制定循環經(jīng)濟技術目錄，實行政府優先采購、貸款貼息等政策。

六、健全資源有償使用和生态補償制度

（二十七）加快自然資源及其産品價格改革。按照成(chéng)本、收益相統一的原則，充分考慮社會可承受能(néng)力，建立自然資源開(kāi)發(fā)使用成(chéng)本評估機制，將(jiāng)資源所有者權益和生态環境損害等納入自然資源及其産品價格形成(chéng)機制。加強對(duì)自然壟斷環節的價格監管，建立定價成(chéng)本監審制度和價格調整機制，完善價格決策程序和信息公開(kāi)制度。推進(jìn)農業水價綜合改革，全面(miàn)實行非居民用水超計劃、超定額累進(jìn)加價制度，全面(miàn)推行城鎮居民用水階梯價格制度。

（二十八）完善土地有償使用制度。擴大國(guó)有土地有償使用範圍，擴大招拍挂出讓比例，減少非公益性用地劃撥，國(guó)有土地出讓收支納入預算管理。改革完善工業用地供應方式，探索實行彈性出讓年限以及長(cháng)期租賃、先租後(hòu)讓、租讓結合供應。完善地價形成(chéng)機制和評估制度，健全土地等級價體系，理順與土地相關的出讓金、租金和稅費關系。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地出讓地價水平，降低工業用地比例。探索通過(guò)土地承包經(jīng)營、出租等方式，健全國(guó)有農用地有償使用制度。

（二十九）完善礦産資源有償使用制度。完善礦業權出讓制度，建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業規律的探礦權采礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓，國(guó)有礦産資源出讓收支納入預算管理。理清有償取得、占用和開(kāi)采中所有者、投資者、使用者的産權關系，研究建立礦産資源國(guó)家權益金制度。調整探礦權采礦權使用費标準、礦産資源最低勘查投入标準。推進(jìn)實現全國(guó)統一的礦業權交易平台建設，加大礦業權出讓轉讓信息公開(kāi)力度。

（三十）完善海域海島有償使用制度。建立海域、無居民海島使用金征收标準調整機制。建立健全海域、無居民海島使用權招拍挂出讓制度。

（三十一）加快資源環境稅費改革。理順自然資源及其産品稅費關系，明确各自功能(néng)，合理确定稅收調控範圍。加快推進(jìn)資源稅從價計征改革，逐步將(jiāng)資源稅擴展到占用各種(zhǒng)自然生态空間，在華北部分地區開(kāi)展地下水征收資源稅改革試點。加快推進(jìn)環境保護稅立法。 

（三十二）完善生态補償機制。探索建立多元化補償機制，逐步增加對(duì)重點生态功能(néng)區轉移支付，完善生态保護成(chéng)效與資金分配挂鈎的激勵約束機制。制定橫向(xiàng)生态補償機制辦法，以地方補償爲主，中央财政給予支持。鼓勵各地區開(kāi)展生态補償試點，繼續推進(jìn)新安江水環境補償試點，推動在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江－韓江等開(kāi)展跨地區生态補償試點，在長(cháng)江流域水環境敏感地區探索開(kāi)展流域生态補償試點。

（三十三）完善生态保護修複資金使用機制。按照山水林田湖系統治理的要求，完善相關資金使用管理辦法，整合現有政策和渠道(dào)，在深入推進(jìn)國(guó)土江河綜合整治的同時，更多用于青藏高原生态屏障、黃土高原－川滇生态屏障、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶等國(guó)家生态安全屏障的保護修複。

（三十四）建立耕地草原河湖休養生息制度。編制耕地、草原、河湖休養生息規劃，調整嚴重污染和地下水嚴重超采地區的耕地用途，逐步將(jiāng)25度以上不适宜耕種(zhǒng)且有損生态的陡坡地退出基本農田。建立鞏固退耕還(hái)林還(hái)草、退牧還(hái)草成(chéng)果長(cháng)效機制。開(kāi)展退田還(hái)湖還(hái)濕試點，推進(jìn)長(cháng)株潭地區土壤重金屬污染修複試點、華北地區地下水超采綜合治理試點。

七、建立健全環境治理體系

（三十五）完善污染物排放許可制。盡快在全國(guó)範圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污。

（三十六）建立污染防治區域聯動機制。完善京津冀、長(cháng)三角、珠三角等重點區域大氣污染防治聯防聯控協作機制，其他地方要結合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規律，建立區域協作機制。在部分地區開(kāi)展環境保護管理體制創新試點，統一規劃、統一标準、統一環評、統一監測、統一執法。開(kāi)展按流域設置環境監管和行政執法機構試點，構建各流域内相關省級涉水部門參加、多形式的流域水環境保護協作機制和風險預警防控體系。建立陸海統籌的污染防治機制和重點海域污染物排海總量控制制度。完善突發(fā)環境事(shì)件應急機制，提高與環境風險程度、污染物種(zhǒng)類等相匹配的突發(fā)環境事(shì)件應急處置能(néng)力。

（三十七）建立農村環境治理體制機制。建立以綠色生态爲導向(xiàng)的農業補貼制度，加快制定和完善相關技術标準和規範，加快推進(jìn)化肥、農藥、農膜減量化以及畜禽養殖廢棄物資源化和無害化，鼓勵生産使用可降解農膜。完善農作物稭稈綜合利用制度。健全化肥農藥包裝物、農膜回收貯運加工網絡。采取财政和村集體補貼、住戶付費、社會資本參與的投入運營機制，加強農村污水和垃圾處理等環保設施建設。采取政府購買服務等多種(zhǒng)扶持措施，培育發(fā)展各種(zhǒng)形式的農業面(miàn)源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體。強化縣鄉兩(liǎng)級政府的環境保護職責，加強環境監管能(néng)力建設。财政支農資金的使用要統籌考慮增強農業綜合生産能(néng)力和防治農村污染。

（三十八）健全環境信息公開(kāi)制度。全面(miàn)推進(jìn)大氣和水等環境信息公開(kāi)、排污單位環境信息公開(kāi)、監管部門環境信息公開(kāi)，健全建設項目環境影響評價信息公開(kāi)機制。健全環境新聞發(fā)言人制度。引導人民群衆樹立環保意識，完善公衆參與制度，保障人民群衆依法有序行使環境監督權。建立環境保護網絡舉報平台和舉報制度，健全舉報、聽證、輿論監督等制度。

（三十九）嚴格實行生态環境損害賠償制度。強化生産者環境保護法律責任，大幅度提高違法成(chéng)本。健全環境損害賠償方面(miàn)的法律制度、評估方法和實施機制，對(duì)違反環保法律法規的，依法嚴懲重罰；對(duì)造成(chéng)生态環境損害的，以損害程度等因素依法确定賠償額度；對(duì)造成(chéng)嚴重後(hòu)果的，依法追究刑事(shì)責任。

（四十）完善環境保護管理制度。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，將(jiāng)分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進(jìn)行統一監管和行政執法的體制。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體制，充實執法隊伍，賦予環境執法強制執行的必要條件和手段。完善行政執法和環境司法的銜接機制。

八、健全環境治理和生态保護市場體系

（四十一）培育環境治理和生态保護市場主體。采取鼓勵發(fā)展節能(néng)環保産業的體制機制和政策措施。廢止妨礙形成(chéng)全國(guó)統一市場和公平競争的規定和做法，鼓勵各類投資進(jìn)入環保市場。能(néng)由政府和社會資本合作開(kāi)展的環境治理和生态保護事(shì)務，都(dōu)可以吸引社會資本參與建設和運營。通過(guò)政府購買服務等方式，加大對(duì)環境污染第三方治理的支持力度。加快推進(jìn)污水垃圾處理設施運營管理單位向(xiàng)獨立核算、自主經(jīng)營的企業轉變。組建或改組設立國(guó)有資本投資運營公司，推動國(guó)有資本加大對(duì)環境治理和生态保護等方面(miàn)的投入。支持生态環境保護領域國(guó)有企業實行混合所有制改革。

（四十二）推行用能(néng)權和碳排放權交易制度。結合重點用能(néng)單位節能(néng)行動和新建項目能(néng)評審查，開(kāi)展項目節能(néng)量交易，并逐步改爲基于能(néng)源消費總量管理下的用能(néng)權交易。建立用能(néng)權交易系統、測量與核準體系。推廣合同能(néng)源管理。深化碳排放權交易試點，逐步建立全國(guó)碳排放權交易市場，研究制定全國(guó)碳排放權交易總量設定與配額分配方案。完善碳交易注冊登記系統，建立碳排放權交易市場監管體系。

（四十三）推行排污權交易制度。在企業排污總量控制制度基礎上，盡快完善初始排污權核定，擴大涵蓋的污染物覆蓋面(miàn)。在現行以行政區爲單元層層分解機制基礎上，根據行業先進(jìn)排污水平，逐步強化以企業爲單元進(jìn)行總量控制、通過(guò)排污權交易獲得減排收益的機制。在重點流域和大氣污染重點區域，合理推進(jìn)跨行政區排污權交易。擴大排污權有償使用和交易試點，將(jiāng)更多條件成(chéng)熟地區納入試點。加強排污權交易平台建設。制定排污權核定、使用費收取使用和交易價格等規定。

（四十四）推行水權交易制度。結合水生态補償機制的建立健全，合理界定和分配水權，探索地區間、流域間、流域上下遊、行業間、用水戶間等水權交易方式。研究制定水權交易管理辦法，明确可交易水權的範圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成(chéng)機制、交易平台運作規則等。開(kāi)展水權交易平台建設。

（四十五）建立綠色金融體系。推廣綠色信貸，研究采取财政貼息等方式加大扶持力度，鼓勵各類金融機構加大綠色信貸的發(fā)放力度，明确貸款人的盡職免責要求和環境保護法律責任。加強資本市場相關制度建設，研究設立綠色股票指數和發(fā)展相關投資産品，研究銀行和企業發(fā)行綠色債券，鼓勵對(duì)綠色信貸資産實行證券化。支持設立各類綠色發(fā)展基金，實行市場化運作。建立上市公司環保信息強制性披露機制。完善對(duì)節能(néng)低碳、生态環保項目的各類擔保機制，加大風險補償力度。在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度。建立綠色評級體系以及公益性的環境成(chéng)本核算和影響評估體系。積極推動綠色金融領域各類國(guó)際合作。

（四十六）建立統一的綠色産品體系。將(jiāng)目前分頭設立的環保、節能(néng)、節水、循環、低碳、再生、有機等産品統一整合爲綠色産品，建立統一的綠色産品标準、認證、标識等體系。完善對(duì)綠色産品研發(fā)生産、運輸配送、購買使用的财稅金融支持和政府采購等政策。

九、完善生态文明績效評價考核和責任追究制度

（四十七）建立生态文明目标體系。研究制定可操作、可視化的綠色發(fā)展指标體系。制定生态文明建設目标評價考核辦法，把資源消耗、環境損害、生态效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。根據不同區域主體功能(néng)定位，實行差異化績效評價考核。

（四十八）建立資源環境承載能(néng)力監測預警機制。研究制定資源環境承載能(néng)力監測預警指标體系和技術方法，建立資源環境監測預警數據庫和信息技術平台，定期編制資源環境承載能(néng)力監測預警報告，對(duì)資源消耗和環境容量超過(guò)或接近承載能(néng)力的地區，實行預警提醒和限制性措施。

（四十九）探索編制自然資源資産負債表。制定自然資源資産負債表編制指南，構建水資源、土地資源、森林資源等的資産和負債核算方法，建立實物量核算賬戶，明确分類标準和統計規範，定期評估自然資源資産變化狀況。在市縣層面(miàn)開(kāi)展自然資源資産負債表編制試點，核算主要自然資源實物量賬戶并公布核算結果。

（五十）對(duì)領導幹部實行自然資源資産離任審計。在編制自然資源資産負債表和合理考慮客觀自然因素基礎上，積極探索領導幹部自然資源資産離任審計的目标、内容、方法和評價指标體系。以領導幹部任期内轄區自然資源資産變化狀況爲基礎，通過(guò)審計，客觀評價領導幹部履行自然資源資産管理責任情況，依法界定領導幹部應當承擔的責任，加強審計結果運用。在内蒙古呼倫貝爾市、浙江湖州市、湖南婁底市、貴州赤水市、陝西延安市開(kāi)展自然資源資産負債表編制試點和領導幹部自然資源資産離任審計試點。

（五十一）建立生态環境損害責任終身追究制。實行地方黨委和政府領導成(chéng)員生态文明建設一崗雙責制。以自然資源資産離任審計結果和生态環境損害情況爲依據，明确對(duì)地方黨委和政府領導班子主要負責人、有關領導人員、部門負責人的追責情形和認定程序。區分情節輕重，對(duì)造成(chéng)生态環境損害的，予以誡勉、責令公開(kāi)道(dào)歉、組織處理或黨紀政紀處分，對(duì)構成(chéng)犯罪的依法追究刑事(shì)責任。對(duì)領導幹部離任後(hòu)出現重大生态環境損害并認定其需要承擔責任的，實行終身追責。建立國(guó)家環境保護督察制度。

十、生态文明體制改革的實施保障

（五十二）加強對(duì)生态文明體制改革的領導。各地區各部門要認真學(xué)習領會中央關于生态文明建設和體制改革的精神，深刻認識生态文明體制改革的重大意義，增強責任感、使命感、緊迫感，認真貫徹黨中央、國(guó)務院決策部署，确保本方案确定的各項改革任務加快落實。各有關部門要按照本方案要求抓緊制定單項改革方案，明确責任主體和時間進(jìn)度，密切協調配合，形成(chéng)改革合力。

（五十三）積極開(kāi)展試點試驗。充分發(fā)揮中央和地方兩(liǎng)個積極性，鼓勵各地區按照本方案的改革方向(xiàng)，從本地實際出發(fā)，以解決突出生态環境問題爲重點，發(fā)揮主動性，積極探索和推動生态文明體制改革，其中需要法律授權的按法定程序辦理。將(jiāng)各部門自行開(kāi)展的綜合性生态文明試點統一爲國(guó)家試點試驗，各部門要根據各自職責予以指導和推動。

（五十四）完善法律法規。制定完善自然資源資産産權、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護、國(guó)家公園、空間規劃、海洋、應對(duì)氣候變化、耕地質量保護、節水和地下水管理、草原保護、濕地保護、排污許可、生态環境損害賠償等方面(miàn)的法律法規，爲生态文明體制改革提供法治保障。

（五十五）加強輿論引導。面(miàn)向(xiàng)國(guó)内外，加大生态文明建設和體制改革宣傳力度，統籌安排、正确解讀生态文明各項制度的内涵和改革方向(xiàng)，培育普及生态文化，提高生态文明意識，倡導綠色生活方式，形成(chéng)崇尚生态文明、推進(jìn)生态文明建設和體制改革的良好(hǎo)氛圍。

（五十六）加強督促落實。中央全面(miàn)深化改革領導小組辦公室、經(jīng)濟體制和生态文明體制改革專項小組要加強統籌協調，對(duì)本方案落實情況進(jìn)行跟蹤分析和督促檢查，正确解讀和及時解決實施中遇到的問題，重大問題要及時向(xiàng)黨中央、國(guó)務院請示報告。